重磅 ！自然资源部、财政部联合发布《专项债用于土地储备工作细则》
发表日期：2025-03-21 15:52:37
近日，自然资源部和财政部联合发布了《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发[2025]45号）而242号文件则是自然资发〔2024〕104号文《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》的补充。为方便各方在实务中操作申请土储专项债，本文结合242号文和104号文，梳理了专项债用于收回收购存量闲置土地的申请操作指南，以期裨益于各位的相关工作。成片的闲置土地，到底怎么申请专项债？虽然各地闲置存量土地收购操作会略有不同，但简单来说，一般都会有以下八个步骤：即原国有建设用地使用权人可向当地土储中心提出土地收购申请。土储中心根据土地使用权人提供的不动产权证等相关附件，确定收购对象。细节来说，原国有建设用地使用权人应根据自然资发〔2024〕242号文，确定自己申请收购土地的具备以下条件之一：（1）企业无力或无意愿开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地（可以优先收回收购）；（3）因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地；还有部分地区要求拟收回收购土地须纳入土地市场动态监测与监管系统存量闲置土地清单（比如安徽池州）。另外，申报时间节点上，部分地区还要求申报收回收购的存量闲置土地须在2024年3月31日之前供应（比如安徽池州、广西梧州）。2024年3月31日时间点是自然资发〔2024〕104号文提出的，《自然资源部 国家发改委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》明确使用对象为2024年3月31日之前供应，但大部分地区未对供应时间作限制。若符合上述收回收购条件，又在规定时间范围内，则企业应以书面形式向发出公告的自然资源部门提出申请，在对比自然资源部门发布的土地征集公告后，申请所需要的材料包括以下几点： （1）《收回收购存量闲置土地申报表》，表上应标明收回收购的土地类型、权利人、土地的位置、用途、申报地块的面积、成本及意向收购价等信息。每宗地块对应申报一份申报表，如企业有多宗地块需要分开填报。（2）加盖公章的国有建设用地使用权出让合同复印件。（3）加盖公章的不动产登记证书/国有建设用地使用权证书复印件。（4）收回收购已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，需提供规划设计方案及分割意向方案。当地土储中心会同有关单位，对拟收购土地的面积、至范围、用途、权属及所依附着的建（构）筑物等情况进行实地测量和权属界定。土地储备中心作为负责土地收购、储备、交易等工作的机构，其业务性质直接涉及到土地资源的管理和利用。土地储备中心是归属自然资源主管部门管理的。具体来说，土地储备中心是由市、县人民政府批准成立的，具有独立法人资格的事业单位，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作例如，西安市土地储备交易管理中心是西安市自然资源和规划局的直属单位。在实际操作中，土地储备中心的工作在自然资源主管部门的指导和监督下进行，对申请企业提供的土地位置、面积、地上附属物情况、土地用途及抵押情况等进行调查核实。自然资源主管部门再根据申报情况和工作需要，结合土地市场动态监测与监管系统存量闲置土地清单，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，将拟收回收购意向地块按要求分批纳入土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划，并录入“全民所有土地资产管理信息系统”。确保土地资源的合理利用和保护。“全民所有土地资产管理信息系统”是原土地储备监测监管系统的升级系统，该系统将于2023年7月1日正式运行，是对土地储备业务及相应的资产实施监测监管的重要平台。当地土储机构（主要是土储中心）根据实地核查结果，向有关部门征求意见，并向规划部门申请办理建设用地红线图和规划设计条件。在这里我们需要理清一下自然资源主管部门与规划局的关系，主要体现在职能分工与协作上，共同服务于国家的土地管理和规划工作。自然资源主管部门主要负责自然资源的调查、监测、评价、登记、有偿使用、合理开发利用以及国土空间规划的实施和监督管理等工作；而规划局则更侧重于城市规划、土地利用规划、建设规划等具体规划的制定、审批和实施监督。两者是协作关系。在土地管理和规划工作中，自然资源主管部门和规划局需要密切协作。自然资源主管部门提供土地资源的基础数据、权属信息和管理政策，为规划局制定规划提供重要依据。同时，规划局在制定规划时，需充分考虑自然资源主管部门的意见和建议，确保规划符合土地资源的实际情况和管理要求。在建设项目审批过程中，两者也需相互配合，共同审核通过后，建设项目才能获得批准并实施。选择有资质的评估机构对拟收购土地费用进行评估测算，经原用地所有权人认可后，在有关部门审查备案，并确定补偿费用。土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构（比如各地成立的闲置土地处置工作领导小组）根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，与土地使用权人协商一致并公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。土储中心根据前期准备工作，提出土地收购的实施方案，经自然资源和规划局审定，报地方政府批准。土地储备机构应牵头制定项目实施方案（收购方案），项目方案（收购方案）包括但不限于项目基本信息（地理位置、四至范围、规模、项目内宗地权属情况、用途、土地房产现状等）、规划情况、纳入年度储备计划情况、项目必要性、土地收储方案（实施主体、实施方式、相关补偿、资金支付、程序及保障措施等）、项目成本测算、项目资金平衡分析、资金筹集、计划安排、风险评估等内容。土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡。总体收支平衡是指项目全生命周期内，项目预期土地出让收入能够覆盖债务本息等成本。年度收支平衡，是指项目年度资金来源覆盖年度支出。项目实施方案（收购方案）报自然资源主管部门审核、本级人民政府批准。专项债的申报、审核与发行阶段。专项债券收回收购土地项目实施主体必须是纳入名录管理的土地储备机构。土地储备机构应及时做好债券申报和发行材料准备工作，主要材料包括：项目前期手续（比如纳入年度土地收储计划文件，拟收储地块的土地规划文件等）、项目实施方案、事前绩效评估报告、财务评价报告和法律意见书等，必要时，还可提供土地评估报告。另外，土地储备项目实行项目库管理，反映项目名称、地块区位、储备期限等基本信息，以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息，按项目统一配号、统一监管。土地储备机构应及时将经批准的土地储备（收回收购）项目纳入项目库。未纳入项目库的项目不得安排预算资金。按照专项债券申报审核流程，土地储备机构将项目申报材料报当地发改和财政部门审核后，审核通过后，分别将项目情况录入“国家重大建设项目库”和地方政府债务管理系统“债券项目库”。项目逐级审核后，纳入国家发改委项目清单，财政部根据项目清单下达专项债券额度。在专项债额度内，土地储备机构上报发行材料，由省财政厅评审通过后，组织债券发行。土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本自然资源主管部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。实际发行中，绝大部分期限不超过5年，2019年有少量7年、10期债券发行。土储专项债的发行规模根据项目实际需求，地方财政状况及项目预期收益等确定：不得超过项目预期土地出让收入的70%；对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本，能够“收大于支”或“盈亏平衡”的项目，发行规模不得超过土地储备成本；对预期土地出让收入小于土地储备成本、“收不抵支”项目，应当统筹安排财政资金、专项债券予以保障，专项债券发行规模不得超过预期土地出让收入。土储中心与拟收购对象签订收购合同后，支付土地收购费用，完成土地交付后，实现土地入库储备。土地储备机构根据批准的闲置土地收回收购方案拟定土地收回收购协议，与申请企业协商一致后签署收回收购协议。土地储备机构按照协议约定支付收费用，并办理产权转移或注销手续，交回土地权利证书。对于债券发行和闲置土地回收回购（款项支付）时间不匹配问题，允许在土储专项债发行完成前，对预算已安排专项债券资金的项目通过先行调度库款，债券发行后及时归垫。土地达到入库条件后，统一纳入政府土地储备库实施管理。入库储备土地，应为符合国土空间规划的国有建设用地，且产权清晰、无争议，如存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况，应当按规定完成核查、评估、治理后，方可入库。收回收购储备土地的再供应。完成前期开发并达到供地条件的储备土地，应纳入当地年度土地供应计划，由市、县自然资源主管部门统一组织实施供应。对于收回收购的储备土地，原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的严控规模，优化条件，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。供应储备土地必须在土地储备监测监管系统取得地块标识码，并在土地市场动态监测与监管系统中进行关联预出库单号。储备土地供应后应按规定完成储备土地出库手续。储备土地不得进行抵押、不得作为资产注入国有企业或融资平台公司。“五类调控”，是指2019年自然资源部发布的《制定实施2019年住宅用地“五类”调控目标》通知，地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上县（县级市），根据商品住房库存消化周期（截至2019年3月），结合本地土地市场实际，切实优化住宅用地供应，实施差别化调控政策，在上年住宅用地供应分类调控目标基础上，调整确定2019年住宅用地供应“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标。其中，消化周期在36个月以上的，应停止供地；36~18个月的，要适当减少供地；18~12个月的，维持供地持平水平；12~6个月的，要增加供地；6个月以下的，要显著增加并加快供地。关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门、财政厅各省、(局)，新疆生产建设兵团自然资源局、财政局:为贯彻落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024]52号，以下简称“国办发52号文”）相关要求，发挥地方政府专项债券稳经济、促发展的积极作用，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。现就有关事项通知如下。申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对应的标识码。各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。存量闲置土地包括，企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。地方各级自然资源主管部门要组织谋划土地储备项目，优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性，包括纳入收回收购存量闲置土地清单情况、项目实施主体纳入全国土地储备机构名录情况、纳入土地储备计划情况、土地权属(是否存在抵质押、查封等情况)、项目融资收益平衡情况等。确保使用专项债券的土地储备项目融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金;配合财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作，将项目信息及时提供财政部门，加强与财政部门信息系统互联互通。地方各级财政部门要做好用于土地储备的专项债券发行管理监督工作。对非“自审自发”试点地区，各地要按照国办发52号文要求，做好常态化项目储备，并由财政部、自然资源部对用于土地储备的专项债券项目进行审核把关，对审核通过的项目，省级财政部门择优安排发行，并依托地方政府债务管理信息实施系统进行全流程监管;对“自审自发”试点地区，土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案。用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目一个土地储备项目由单个或多个地块组成，根据地块区位特点实施期限、项目收益等因素确定项目范围。专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。各地要在评估本地区土地市场供需关系的基础上，认真做好项目需求论证，合理确定专项债券用于土地储备的发行期限。设区市、县人民政府要压实主体责任，对项目的真实性、合规性、合法性负责，并在省级财政、自然资源主管部门指导下，加强组织领导，规范推进实施，强化工作保障，审慎、稳妥运用专项债券支持土地储备相关工作，不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题，坚决守住不发生重大风险的底线，切实保障土地使用权人合法权益。省级财政部门、自然资源主管部门要加强对土地储备项目实施情况及专项债券使用情况的监管、抽查，于每年第三季度，将上年度专项债券用于土地储备的发行、使用、资金偿还、项目进展等情况，联合报财政部、自然资源部。财政部、自然资源部对部分重点项目开展随机抽查。本通知自发文之日起施行。如有关内容与《财政部国土资源部关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》(财预〔2017〕62号)相关规定不一致的，以本通知为准。
